6. Il contenuto dei political criteria

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6.1. Dati quindi il ruolo fondamentale dei political criteria nel recente processo di allargamento e il loro riscontro sia nei precedenti ampliamenti sia nelle prime forme di relazione dell'Unione con i nuovi Stati membri dell'Europa centro-orientale, è opportuno soffermarsi sulla stessa natura dei parametri politici, per poi analizzarne i condizionamenti sui processi di attuazione costituzionale avviati ad Est.
Al di là delle formulazioni enunciate nei documenti comunitari, quali aspetti dell'ordinamento costituzionale sono stati ritenuti indici di quelle democrazia, stabilità istituzionale e stato di diritto enunciati a Copenaghen?
La fonte più utile per la determinazione del significato dei political criteria, in relazione soprattutto alla loro applicazione, viene individuata in una serie di documenti comunitari che, durante il processo di preparazione all'adesione dei Paesi entranti, ne hanno seguito i progressi nell'avvicinamento a quei parametri che si chiedeva loro di raggiungere.
Per rendere effettiva l'adesione dei nuovi membri, l'Unione ha infatti predisposto un'apposita strategia composta di diversi strumenti, tra i quali rientrava anche un'attività di monitoraggio della Commissione europea sull'evoluzione rilevata nei Paesi candidati in relazione ad ognuno dei tre settori di "adeguamento". Conformemente a quanto previsto dall'art. 49 del Trattato, nel 1997 la Commissione europea ha elaborato per tutti i Paesi candidati un'opinion sulla situazione rilevata in relazione ai vari aspetti dell'ordinamento che concorrono a definire i criteri di Copenaghen; a tale documento hanno fatto seguito rapporti annuali, in cui venivano registrati i progressi compiuti nei vari settori[1].
L'analisi di tali documenti e di altri ad essi collegati permette quindi di dare un più concreto contenuto a quei political criteria che costituiscono, secondo i documenti comunitari, i "valori costituzionali comuni" agli Stati membri.
6.2. Complessivamente, la Commissione ha preso in esame composizione e funzionamento di tutti gli organi e i poteri costituzionali, la presenza di forme di decentramento territoriale e le modalità di tutela dei diritti umani.
Nel riscontro dei primi tre parametri, in particolare (stabilità istituzionale, democrazia, stato di diritto), gli aspetti dell'ordinamento che hanno rilevato a proposito del circuito d'indirizzo politico hanno riguardato l'effettività della separazione dei poteri, soprattutto con riferimento all'assenza di ingerenze da parte dell'esecutivo sugli altri poteri, la presenza di un ruolo attivo in capo all'opposizione, la libertà e la democraticità delle elezioni. Non hanno invece meritato particolare attenzione altri aspetti, costitutivi del sistema, che concorrono a definire la c.d. "forma di governo", come le modalità di elezione del Capo dello Stato (purchè democratiche), l'estensione dei suoi poteri e il novero di quelli coperti da controfirma o le forme di attuazione della relazione fiduciaria fra Parlamento e Governo, purchè appunto al primo siano assicurate adeguate modalità di controllo sul secondo.
Ancora, grande attenzione è stata invece dedicata alla struttura e soprattutto al funzionamento degli apparati amministrativo e giudiziario. A proposito di questi ultimi aspetti, così come di quello concernente il decentramento territoriale, occorre peraltro rilevare che la loro importanza è risultata significativa sia ai fini dei criteri politici, sia di quelli concernenti l'applicazione dell'acquis communautaire, che necessita di amministratori e giudici in possesso di competenze specifiche e inseriti in un sistema che garantisca un'efficiente attuazione della normativa comunitaria.
Di entrambi i sopracitati rami, la Commissione ha verificato l'indipendenza, le modalità di selezione e la predisposizione di adeguate forme di preparazione, in relazione ovviamente anche alle lingue e alle materie del diritto comunitario; in particolare, per l'amministrazione si è più volte posto l'accento sulle conseguenze negative derivanti dall'assenza di un'adeguata disciplina del pubblico impiego, che sarebbe dovuta intervenire, secondo le indicazioni della Commissione, a garantire la separazione fra politica e amministrazione e l'indipendenza dell'amministrazione stessa.
Anche il decentramento territoriale, ai fini del quale l'ingresso nell'Unione europea ha avuto sicuramente un segnato effetto di stimolo, ha rilevato sia per la rispondenza ai parametri politici, garantendo una maggiore vicinanza delle istituzioni ai cittadini, sia al fine di permettere l'adesione ai programmi e la fruizione dei fondi comunitari strutturati sulla base della destinazione a specifiche aree territoriali.
6.3 Il secondo ambito di aspetti valutati dalla Commissione ha riguardato il rispetto dei diritti umani, a proposito del quale si è potuta segnalare una generale rispondenza della situazione dei Paesi candidati ai livelli minimi richiesti per l'adesione. Nell'esame di questo aspetto, la Commissione ha posto in particolare l'accento sui diritti che nel precedente regime erano risultati oggetto delle maggiori forme di repressione (stampa, espressione, riunione, l'attività dell'autorità di garanzia sulle comunicazioni). Nel caso specifico della Repubblica ceca, ad esempio, taluni problemi erano posti inizialmente proprio da modalità inadeguate di garanzia della stampa, nonché dalla normativa troppo restrittiva sulla cittadinanza.
L'aspetto che però nella maggior parte dei Paesi coinvolti dall'allargamento ha prestato il fianco alle maggiori critiche è risultata la situazione delle minoranze nazionali che, presenti in misura considerevole in quasi ognuno degli ordinamenti coinvolti, hanno rappresentato un settore di particolare problematicità con riferimento al gruppo Rom, caratterizzato quasi ovunque da condizioni di discriminazione. In riferimento ai gruppi minoritari, la Commissione si è soffermata sul godimento, da parte loro, dei diritti civili e politici nonché di quelli sociali, riservando particolare attenzione ad aspetti come l'insegnamento nella lingua madre e la tutela delle culture minoritarie[2].
Proprio l'insistenza della Commissione su questo punto ha costituito uno degli elementi che maggiormente hanno deposto in favore dell'importanza riconosciuta ai criteri politici tout court a fronte del ruolo apparentemente preminente che sono parsi assumere, per taluni aspetti, quelli economici o relativi all'acquis.